政策+項目 打破“玻璃門” “彈簧門”

政策+項目 打破"玻璃門" "彈簧門"——本市力推社會資本進入市政基礎設施領域　　部分企業代表現場咨詢政策及項目情況　　蘋果園綜合交通樞紐效果圖　　地鐵4號線西單站大力引進社會資本尤其是民間資本，儲存倉推動市政基礎設施領域投資、建設和運營，是切實改善民生和建設首善之區的必然要求，是本市加快轉變政府職能和深化改革創新的重要舉措；是把握首都城市發展階段性特徵和完善首都城市功能的客觀需要。根本宗旨是讓深化改革釋放更大紅利，讓發展成果更好惠及老百姓。據北京市發改委介紹，《引進社會資本推動市政基礎設施領域建設試點項目實施方案》（以下簡稱《方案》）日前已由市政府正式印發實施，軌道交通、城市道路、綜合交通樞紐、汙水處理、固廢處置和鎮域供熱等六大市政基礎設施領域，將是本市吸引社會投資進行市場化建設運營的重點領域。政策內容《方案》堅持產業化經營、市場化建設的基本方向。對具備一定經營條件的市政基礎設施領域，打破壟斷，開放市場，理順政府與企業的關係。切實轉變職能，建設服務型政府。凡是社會主體能夠承擔的，由社會主體承擔。放開增量、盤活存量，建立和完善投資、建設與運營市場化體系，切實為社會資本參與投資建設和運營創造條件。《方案》對上述六大領域不同類型的建設運營項目，分類設計了市場化模式，明確了包括土地使用、價格政策、投資回報、市政設施配套、基本技術經濟條件在內的關鍵政策條件，通過建立投資、補貼與價格的協同機制，多渠道地完善投資人合理投資回報機制。《方案》明確了公開透明、公平擇優的工作路徑。堅持信息公開，重大公共項目建設信息會提前向社會公佈，各類技術經濟指標和經營標準，也會及時向社會公佈，讓感興趣、符合條件的企業都能參與競爭。同時，規範招商方式，嚴格按照特許經營相關法律法規的要求，公平擇優地確定社會投資人。主要領域和試點方式●軌道交通新建線路：主要採用公共私營合作制（PPP）。在建線路：採用股權融資或股權融資+委托運營的模式。已開通線路：採用融資租賃、資產證券化、股權轉讓等方式進行盤活。●城市道路符合規定的國道等重要普通公路及城市快速路，採用建設-移交（BT）模式建設。通過公開招標,選擇投資人組建項目公司投資建設，建成後按合同約定由政府回購。支持有條件的項目按市場化原則綜合建設與公共交通相關的經營設施。●綜合交通樞紐周邊土地資源豐富的交通樞紐項目，在條件允許的情況下，採取一體化建設模式。將公益性的交通樞紐和經營性開發項目作為整體，綑綁實施。通過項目法人招標或土地帶條件招標等公開競爭方式確定綜合開發單位。●汙水處理新建再生水廠：按照"企業建廠、政府配網"的原則，主要實行建設-經營-移交（BOT）模式，廠站由社會投資人建設、運營和維護。小城鎮再生水廠以打綑方式由區縣招標確定共同特許經營者，實行規模化經營。在建和已建成的新城、鄉鎮汙水處理廠：採取委托運營或移交-經營-移交（TOT）模式，在一定區域實現規模化運營。●固廢處置新建生活垃圾和餐廚垃圾處理設施，主要以公共私營合作制（PPP）、股權合作等方式建設；新建建築垃圾處理設施，主要採取企業直接投資方式建設運營；新建轉運站、填埋場、滲瀝液處理廠、糞便處理設施等非經營性項目，採用社會投資人出資建設，政府採購並分期付款的方式。上述固廢處置領域在建和已建成的項目，採用移交-經營-移交（TOT）模式或委托運營方式，吸引社會資本參與。●鎮域供熱熱源熱網建設：熱源由企業以建設-經營-移交（BOT）模式投資建設，一次管網原則上由區縣屬專業公司投資建設，二次管網由產權單位建設。熱網系統運營：熱網系統由委托運營商運營、管理和維護，實行規模化經營。基本政策●土地使用基礎設施和市政公用項目，原則以劃撥方式供地。土地使用權期限與特許經營期限一致，特許經營期滿後，應連同地上物一併無償移交政府。涉及一體化建設的項目，分情況採取協議出讓、租賃、招標拍賣掛牌出讓等方式供地。對於廠站等非線性項目，場地內徵地拆遷、永久性市政基礎設施建設等土地開發費用，原則上由特許經營者承擔，也可由實施機關與特許經營者協商確定。鼓勵土地使用權人在符合規劃的前提下利用自有土地建設市政基礎設施。●價格政策特許經營者向公�提供產品或者服務的價格應執行由價格主管部門制定的政府定價或者政府指導價，特許經營項目可按照中標或者協議價格進行經濟結算。其他項目執行行業統一價格政策。●投資回報對特許經營項目，經營者主要按協議約定收取服務費以及協議約定的其他方式取得合理回報。其中，財政補償金額按以下公式計算：財政補償金額＝(中標或協議價格-政府定價)×政府承諾基本收購(處理)量或基本服務量。對其他項目，在收費標準、建設投資、政府購買服務等方面給予同等待遇。●市政設施配套按現行政府投資體制，紅線外配套市政道路、供水、汙水和再生水管網建設改造等由市、區縣政府投資安排，紅線外電力、燃氣等經營性設施由市、區縣專業公司投資。政府投資的管網可委托社會投資人一體化建設，也可在政府建成後一併委托社會投資人運維管理。●技術經濟條件企業投資內部收益率：原則上按8%測算，可結合行業特點和利率水平進行適當調整，具體通過競爭方式確定。特許經營權使用費：原則上暫不徵收。特許經營期：軌道交通行業30年，其他行業一般10至30年。具體結合不同類型項目的服務規模、投資運營收益及運營成本測算確定。特許經營期內，全部更新改造投資由特許經營者負責。基本服務量：具體表現為協議客流（涉及軌道交通領域）、基本水量（涉及汙水處理領域）、基本處理量（涉及固廢處理領域）等，在日均預測服務量基礎上，根據經營年限、設計能力等進行測算。約定價格（費用）及調整機制：具體表現為約定票價、汙水處理服務費、垃圾處理服務費等。具體計費方式和收費標準通過招標或競爭性談判等方式確定，並在協議中約定，由特許經營實施機關向經營者支付。依據構成運營成本重要項目變化情況，運營期約定價格原則上每3年調整一次。資本金：根據不同項目特點，投資人自有資金（或投資股本金）應為項目總投資的20%至35%。投資人資格：社會責任意識強，無不良從業信譽記錄，具有雄厚技術實力、資金實力和豐富項目經驗的專業公司。政策答問1、此次出台的《方案》同本市以往相關領域改革相比，最突出的特點是什麼 ？答：最大的特點主要體現在兩方面，一是更加明晰地界定了政府和市場的邊界，理順了政府和市場、政府和企業的關係，明確了政府與企業在市政基礎設施領域投資、建設和運營中的職責，企業履行公共產品生產經營職責，政府履行公共產品公益服務職責，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，政企雙方以經濟合同為紐帶，建立平等共贏的合作關係，打造市政基礎設施領域產業鏈條。二是更加側重操作性，不僅明確了改革的方向和原則，而且提出了具體的、可操作的路徑。一方面明確了具體路徑，對每個領域，都明確了詳細的市場化模式和具體的實施條件，並分類設定了相應的技術經濟指標。另一方面提出了配套政策。方案明確了土地、價格迷你倉沙田周邊市政等方面的配套政策，政策管理部門正在進行分類細化設計，規劃、環保、金融方面的配套政策也在研究制定過程中。各領域行業主管部門還將分行業設定技術規範，明確行業標準、服務質量和監管細則。同時，方案還推出了一批試點項目，通過具體實踐檢驗政策效果，使政策更加完善，並起到示範帶動作用。2、為什麼選擇市政基礎設施領域作為市場化的重點改革領域？答：首先，加強城市基礎設施建設，順應人民期盼，既可拉動有效投資和消費，又能增強城市綜合承載能力、造福廣大群�、提高新型城鎮化質量。其次，本市市政基礎設施領域仍以政府投資為主，市場化程度相對較低，因此吸引社會投資的空間也較大。第三，市政基礎設施領域市場化建設涉及的方面較多，改革難度較大。也正因如此，通過推進過程中不斷地解決問題，總結經驗，形成的積累也就更有價值，為更大範圍、更大規模的進行市場化改革，鼓勵和引導民間投資健康發展打下有利的基礎。此外，本市其他領域（如養老、醫療、文化創意產業、體育、旅遊等）吸引民間投資的政策研究也在同步展開，各領域可以相互借鑒，相互促進。3、此次出台的《方案》如何破解阻礙社會資本進行入的"玻璃門"？答："玻璃門"指的是雖然沒有明確的准入限制，但缺乏清晰的路徑設計，導致社會投資難以真正進入。方案的設計充分地考慮了這一問題，因此對不同領域、不同類別的項目，分類設計了具體的市場化模式，並且明確了針對不同類型項目的土地、規劃、價格、市政等配套政策，明確了企業參與市政基礎設施領域市場化建設運營的具體路徑，有效地消除了潛在的"玻璃門"。4、此次出台的《方案》如何破解阻礙社會資本進行入的"彈簧門"？答："彈簧門"指的是由於缺少合理的投資回報機制，社會投資人進入後無法獲得合理收益，難以經營下去的現象。針對這一問題，此次出台的方案多渠道地完善了社會投資人合理投資回報機制，通過合理的政府投入，企業投資減一部分；通過引入市場競爭機制，推動投資運營公開透明，企業成本壓一部分；通過財政運營補助轉為購買服務，企業收入補一部分；通過結合行業特性，依法依規配置企業一定土地開發權，以及符合監管要求的廣告、商舖、冠名等經營權，企業經營增一部分。此外，我們還結合本市現有的特許經營項目實踐情況，明確了企業投資內部收益率的測算辦法。5、試點項目選擇的依據是什麼？答：試點項目是從本市"十二五"規劃綱要，及相關區域、領域的專項規劃目標及重點項目儲備出發，結合此次試點方案的總體思路和主要目的選擇確定的。具體說：一是完善城市功能，比如在軌道交通、汙水處理、固廢處置等領域，選擇了一批重大項目作為試點，發揮投資運營多元化帶來的優勢，不斷完善首都城市功能。二是滿足民生需求，方案還選擇了一些區縣屬的、規模較小的項目，如鎮域供熱項目等，雖然投資額不大，但與當地居民的切實需求息息相關，因此也希望通過市場化的手段，為切實改善民生進行積極探索。三是有代表性，改革是一項系統工程，推進過程中不可能不遇到困難和問題，我們選擇項目時注重其典型性和代表性，就是想通過若干試點項目的推進，不斷地發現問題，解決問題，從而為今後此類項目的實施積累經驗，如蘋果園交通樞紐等。6、市政基礎設施領域對社會資本開放是否會帶來安全或供給不穩定等問題？答：市政基礎設施領域對社會資本開放針對的是投資人身份而言，即無論企業的規模、屬地、所有制如何，都可以公平地參與。但在專業方面的准入限制依然是有的，為了保障城市公共安全和公共產品的有效供給，相關部門會進一步加強行業監管，分行業設定技術規範，明確准入標準、服務質量和監管細則。通過市場化建設運營，讓企業有更多增收機會的同時，最終是要讓百姓得到更全面、更專業、更優質、更貼切的公共服務。對於在特定市政基礎設施領域有投資意願，但缺乏相應技術實力和專業經驗的投資人，可以通過與現有企業組成投資聯合體的方式參與相關項目，實現優勢互補。專家點評童新朝（北京中咨律師事務所合伙人）：北京市于2006年已出台《北京市城市基礎設施特許經營條例》，近年來，隨著行業和社會的變化應該進行修訂，特別是要加強更高層面的對全局的把控指導。由北京市人民政府牽頭進行試點項目，總結經驗，協調各相關部門，制定統一的政策框架和適合不同行業的商務模式。這對引進社會資本，轉變政府職能，加強監管，保障首都公共設施服務的安全性和高效性，同時對2006年條例存在的法律政策空白進行補充完善，具有非常重要的意義。金永祥（北京大岳咨詢有限公司總經理）：北京市政府推動這個方案，反映出開放市政基礎設施領域市場的決心，同時為做好這些領域的項目創造了制度條件，使項目操作有據可依。通過試點項目的方式加以推動的做法值得肯定。市場化不僅涉及投融資的問題，也涉及體制問題。通過試點，不斷總結經驗，循序漸進，可以使市場化工作更加穩妥扎實。徐進軍（新環保能源控股有限公司副總裁）：《方案》致力于提高城市建設管理水平，致力于拓展社會資本特別是民間資本投資渠道，致力于理順政府與市場、與社會的關係。目標深得人心，措施科學合理，方案具體可行。特別是明確了試點領域和具體項目，對投資人關心的土地、服務價格等都作了具體規定，同時又有具體的保障機制。案例港鐵入京——地鐵4號線成功引入社會資本北京地鐵四號線南起豐台區南四環公益西橋，北至海澱區安河橋北，正線全長約28.2公里，共設車站24座，其中換乘站11座，是北京市軌道交通路網中貫通南北的骨幹線。工程于2007年開工建設，2009年投入運行。目前項目運營情況良好。2012年地鐵四號線年客流量3.51億人次。該項目採用特許經營方式，由北京市政府和社會投資者共同建設。其中洞體、車站等土建工程部分（A部分資產，約占總投資70%）由北京市政府委托京投公司負責投資建設；車輛、信號等設備資產（B部分資產，約占項目總投資30%）由北京京港地鐵有限公司（港鐵公司和首創集團組成的聯合體公司）投資建設。根據簽訂的特許經營協議，北京市政府授予京港公司地鐵四號線項目特許經營權，特許經營期為自試運營開始後30年。項目建成後A部分資產以租賃方式提供京港公司使用，京港公司負責整個地鐵四號線的運營管理、全部設施(包括A和B兩部分)的維護、除洞體外的項目資產更新以及站內的商業經營。京港公司通過地鐵票款收入、站內商業經營和財政補貼回收投資並獲得相應投資收益。京港地鐵有限公司副總經理 鄭燕萍：地鐵投資比較巨大，建設周期和回收期都非常長，所以，採用什麼方式來做這些項目，我覺得是投資者最為關心的。（4號線）我們跟北京市政府簽了一個很長很長的特許經營協議，對於政府和企業的權責界定非常明確、非常全面，企業很有壓力。港鐵進入，實現了政企共贏，不但促進了技術進步和管理提升，還推動了部分行業規範和技術標準的改善。企業現在進步成長得也非常快,我們現在在三產方面的廣告、電訊還有和銀行等等一些商業的做法、地下空間的利用上嘗試都不錯。政策出台之後，我們也會繼續關注和參與，並做好技術和人員的儲備。迷你倉價錢