存保制度：三大問題待解

孫紅娟存款保險制度何時方能推？早在1995年業界就開始討論存款保險制度，儲存但十幾年過去了，中國的存款保險制度依然是"只聞樓梯響不見人下來"。而隨著中國利率市場化漸進發展，作為必要的配套條件，存款保險制度的推出日益緊迫。現任全國人大常委會委員、財經委副主任委員吳曉靈在日前的一次會議上透露，中國可能在年底前�動存款保險。不過，某股份制銀行支行行長告訴本報記者，目前尚未收到有關�動存款保險制度的任何文件，年內出台的可能性並不是很大。他說："該制度初期建立發揮的實質作用有限，政府的隱性擔保問題仍然會在一定時期內存在。"存保管理機構的權責目前全球範圍內已經有110多個國家建立了存款保險制度，而中國屬於為數不多的、尚未建立存款保險制度的國家。早在上世紀90年代末期，中國就在國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行的幫助下開始籌劃本國的存款保險制度，但考慮到當時銀行業正在經歷壞賬重組，所以不得不暫時擱置存款制度。之後由於中國市場環境不成熟、對存款保險管理機構（下稱"存保機構"）定位難厘清等因素，存款保險制度遲遲未推出。從存保機構定位而言，是在央行內部建立一家從屬機構，還是建立一家獨立機構，是否具備監管功能還是僅僅具有"付款箱"的功能，這是業內探討多年的一個話題。"在央行穩定局下面建立一家機構的可能性較大，因為穩定局本身是央行中具有監管職能的機構。"中國銀行業協會某負責人告訴本報記者。在已建立存款保險制度的國家中，美國、加拿大的保險管理機構均堅持 "風險最小化"原則，也就是具有事前監管功能，而不是單單等到投保銀行出現問題對儲戶進行賠償或者在投保銀行破產後進行資產接管處理。"風險最小化的模式可以降低道德風險、清償成本，有效地組織投保銀行'傷情'加速惡化，但因為存在監管權責劃分等問題，所以我國初期階段推出的存款保險制度很有可能是付款箱型的，之後隨著金融體系和投保銀行以及儲戶的日益成熟，可能會進一步轉化為風險最小化的模型。"一位曾在2003年參與IMF和央行聯合組織的中國存款保險制度研討會的教授告訴本報記者。本報記者梳理其他國家的存款保險制度模式發現：發展中國家在建立存款保險制度初期由於初始資金有限以及金融體系不成熟等原因，通常會採取"成本最小化"或者"付款箱"類型。"但這兩種模式的缺點非常明顯，不能及時扭轉銀行的一些風險行為，最終甚至可能擴大儲戶和存保管理機構的損失，中國的存保管理機構應該類似美國的聯邦存款保險公司（FDIC）和加拿大的存款保險機構（CDIC），具有一定的監管權力，能夠事前干預，降低投保機構風險。"上述教授告訴本報記者。以CDIC從付款箱轉變為風險最小化的歷程來看，CDIC在作為付款箱角色時，曾由於銀行道德風險問題，導致CDIC巨虧，之後加拿大各方總結教訓，得出的一個重要的結論是"監管體系之所以失靈是由於其缺乏'行動的決心'，即有爭議的銀行被允許繼續營業，而事實證明，拖延時間而不採取有效措施會造成更大的損失。"加拿大有關存款保險制度反思的一份報告指出。但一家股份制銀行一線負責人告訴本報記者，即便存保制度出台，政府隱性擔保也仍會存在，至於因為存保機構沒有監管職能所造成的道德風險或者巨額虧空不太可能出現，因為地方政府也會提前進行干預。對於監管權力協調，上述銀行業協會負責人告訴本報記者，中國的存款保險制度應該迷你倉央行主導，銀監會提供一些監管方面的技術支持。費率統一還是有差別？存保制度的另外一個核心問題是費率如何徵收。上述銀行業協會負責人稱，"應該會執行差別費率，這也比較可以理解"，從其他國家建立存款保險制度的過程來看，差別費率是比較合適的方式，統一費率無法辨別銀行之間的風險等級和運營情況，不僅會強化道德風險，也會降低銀行強化風控、改善運行情況的客觀壓力；不符合建立公平市場環境的要求。另外，從投保銀行的積極性來看，如果執行無差別費率，運行穩健的銀行實質上在為高風險銀行埋單。而且無差別的費率和擔保規模將引發逆向選擇，美國上個世紀80年代特殊貸款引發的1991年儲貸危機就是一個例證，單一費率擴大了銀行業的風險偏好，影響整個金融體系穩定，最終引發大規模償付。中國社科院金融研究所公司金融研究室主任張躍文認為，中國的存款保險制度推行差別費率制，費率結構可參照各銀行的資本充足率、不良貸款率、撥備覆蓋率等風險測評指標綜合確定；綜合其他國家，除了巴塞爾協議規定的這三項指標之外，通常情況下還有收入波動、效益比率、受損資產以及集中比率等，波動性指標提供了銀行穩定性或更高風險的一些指標和衡量數據。"盡管存在一些挑戰，但鑒於美國、加拿大等國家的差別費率對於銀行業健康發展和風險偏好引導所取得的成績，中國存款保險制度最終必須要實行差別化費率。"上述教授表示，可以實行一個過渡期，比如1∼2年讓銀行有時間來調整其資產負債表，避免在一開始就建立差異過大的差別化費率，給中小銀行造成壓力。但上述股份制銀行負責人告訴本報記者，目前從銀行業內的態度來看，不管是四大行還是中小城商行、包括信用社等都已經就差別費率達成一個統一的共識，"應該是差別費率，現在大家也都有了這方面的心理預期，保費就是各家銀行基於自身的風險係數所獲得的費率乘以自家銀行的存款數額"。從歷史上來看，不少國家是從統一費率逐漸過渡到差別費率的，這個過程就是通過一項費率溢價實現的，也被稱為額外的保險費，其大小取決于銀行不良貸款所占的比例。限額標準除了上述兩個需要澄清的問題之外，擔保的額度和所需涵蓋的範圍也是一國建立存款保險制度之初需要考慮的重要問題。之前曾有央行相關負責人在研討會上表示，未來存款保險機構可能實行限額保險制，央行計劃為98%的儲戶提供全額保險。而有專家據此分析，由於目前50萬元以下存款戶占比超過98%，這意味著，未來限額保險的上限可能是50萬元。而此前，瑞銀證券發佈報告預計，目前國際上存款保險限額大多集中在人均GDP的2∼5倍左右，但由於中國的儲蓄率相對較高，限額設定在人均GDP的4∼6倍較為合適。國家統計局公佈的2012年我國人均GDP為38354元，若以此計算，存款保險限額應在15萬∼23萬之間。但由於20萬∼30萬元以下的存款賬戶占到總賬戶的95%以上，將保險限額定在20萬∼30萬元可保證保險涵蓋的廣度。目前國際上的經驗顯示，發達國家通常覆蓋的保護限額占人均GDP的比重較低，像歐美國家一般在1%左右，而發展中國家相反，甚至有非洲國家提供存款的100%擔保，但經驗顯示，全額賠付容易誘發道德風險，弱化市場約束；而且從覆蓋的賬戶比重來看也存在發達國家覆蓋比率稍低的情況，新加坡是發達國家中存款保險覆蓋比例較高的國家，其存款保險額度上限為20000新元，覆蓋儲戶比率只有86%。self storage